-
حوكمةمارس 14، 2023
تفسير إطار الإصلاح والتعافي وإعادة الإعمار "3RF " في أعقاب انفجار بيروت
- كريستل بركات
في إطار جهود المناصرة التي يبذلها المركز اللبناني للدراسات في سبيل تحقيق تعافٍ مستدام، محوره الإنسان، من انفجار مرفأ بيروت، وتماشيًا مع مساعيه الرامية إلى تعزيز العدالة الاجتماعية المُنصِفة والشاملة للجميع، وبناء الثقة بين الأفراد والكيانات والحكومة اللبنانية، أقام المركز شراكة مع منظّمة الشفافية الدولية وفرعها الوطني، أي منظمة الشفافية الدولية لبنان- لا فساد، لإصدار "مرصد الإصلاح". ترتبط المواضيع التي يغطيها المرصد بمجالات الإصلاح والتعافي وإعادة الإعمار. ويندرج المرصد في إطار مشروع بناء النزاهة والمساءلة الوطنية في لبنان ("بناء") المموّل من الاتحاد الأوروبي. في نهاية كانون الأوّل 2022، تمت مراجعة الإطار العام من أجل التقييم والتكيّف بناءً على اختتام المرحلة الأولى، ويتمّ الآن العمل على إجراء التحديثات المتوقعة. الآراء الواردة فيه لا تعكس بالضرورة وجهة نظر الجهة المانحة.ما هي المسألة المطروحة؟
شكّل تاريخ الرابع من آب 2020 لحظة مفصليّة في تاريخ لبنان. كيف لا والانفجار الذي هزّ مرفأ بيروت في ذاك التاريخ خلّف في أعقابه أضرارًا مادّيّة وبنيويّة ومعنويّة جسيمة لا يزال البلد وعاصمته يحاولان التعافي منها حتّى يومنا هذا. في الساعات والأيام والأسابيع القليلة التي تَلَت هذه الكارثة، سارَعَ الأفراد ومنظّمات المجتمع المدني للاستجابة للاحتياجات العاجلة لَمَن تضرّروا مباشرةً من الانفجار، فتطوّعوا لرفع الأنقاض، وسخّروا خبراتهم لعملية إعادة الإعمار، وقدّموا الخدمات الطبيّة لمعالجة ذوي الإصابات الأقل خطورة.
بالتزامن مع ذلك، بدأت المساعدات تتدفّق من المنظّمات الدولية، والمغتربين اللبنانيين، والشركات الخاصّة، والحكومات الأجنبية، والجامعات. وأتت تلك المساعدات على شكل مبالغ نقدية، وحصص غذائية، ومستلزمات النظافة الصحّية. كما أُطلقت هاشتاغات، مثل PrayforLebanon# (صلّوا لأجل لبنان)، لحثّ المانحين على مساعدة المجتمع المدني.يحتاج الإصلاح والتعافي وإعادة الإعمار بعد هذه الكارثة إلى إطار زمني طويل الأمد، ينطوي على التعافي المعنوي والنفسي من تأثير الصدمة، إلى جانب تعويض الخسائر المادية. وتشمل إعادة الإعمار المؤسسات التجارية، والبُنى التحتية، والخدمات العامّة الأساسية، والشُقق، والمنازل، فضلًا عن المعالم والمباني الأثرية وواجهاتها التي تتميز بأهمية تاريخية بالنسبة للمدينة وتشكّل جزءًا من تراثها. لقد وجّه انفجار المرفأ ضربةً قويّة لاقتصاد متدهورٍ أصلًا، فأدّى إلى تعطيل أكثر المناطق حيويّة في بيروت وشلّها مؤقتًا، بما في ذلك المؤسسات التجارية التي تتّخذ من وسط المدينة مقرًّا لها، إضافةً إلى تعطيل النشاط التجاري في المرفأ، والمطاعم، والمتاجر، والحياة الليلية، خاصّةً في منطقتَي الجميزة ومار مخايل.
طال انتظار الإصلاحات كثيرًا في لبنان، لا سيّما في ظلّ استمرار الاحتجاجات الحاشدة المطالِبة بمحاربة الفساد وإجراء تغييرات هيكلية منذ تشرين الأول 2019. وقد اشتدّت الحاجة إلى الإصلاح بعد وقوع الإنفجار، وترافق ذلك مع مطالب بتحقيق المساءلة. فأرادَ الشعب اللبناني معرفة من تسبّب بهذا الحدث الأليم، ومن هم المسؤولين عنه، وكيف يمكن تجنّب حدوثه من جديد، مناديًا بمحاسبة الضالعين فيه على أفعالهم.
إطار الإصلاح والتعافي وإعادة الإعمار
في ضوء هذه الأحداث، شرَعَ البنك الدولي والاتحاد الأوروبي والأمم المتحدة في تطوير إطار الإصلاح والتعافي وإعادة الإعمار - لبنان، المعروف اختصارًا بـ3RF، انطلاقًا من مبادرة مشتركة ضمّت إلى جانب هذه المنظّمات الثلاث الحكومة اللبنانية ومنظّمات المجتمع المدني. يمنح هذا الإطار الأولوية لاستعادة ثقة المواطن في المؤسسات الحكومية، ولضرورة إرساء أنظمة حوكمة تشاركية. وبالتزامن مع ذلك، يهدف الإطار إلى تمكين منظّمات المجتمع المدني من الإسهام في صنع السياسات وتبنّي نهج قائم على الاحتياجات ومحوره الإنسان في برامجها (الاتحاد الأوروبي والأمم المتحدة والبنك الدولي، 2020).
أُطلِق إطار الإصلاح والتعافي وإعادة الإعمار في الرابع من كانون الأول/ديسمبر 2020 لمدة 18 شهرًا، واضعًا السكان في صميم استجابته، خاصّةً أشدّ المتضررين من الانفجار – أكثر من 200 ضحيّة و6500 جريح، إضافة إلى مئاتٍ ممّن دُمّرت منازلهم، الأمر الذي أدّى إلى تشريد ما يقارب 300,000 شخص (برنامج الأمم المتحدة الإنمائي، 2022).
يعمل إطار الإصلاح والتعافي وإعادة الإعمار بمثابة جسرٍ بين المساعدات الإنسانية والجهود الهادفة إلى التعافي وإعادة الأعمار، مسترشدًا بمبادئ الشفافية والمساءلة والإدماج، ما يفضي في النهاية إلى تنمية مستدامة تتحرك جنبًا إلى جنب مع الإصلاحات التي تشتد الحاجة إليها. وتشكّل مسائل العدالة الاجتماعية والحاجة إلى الإصلاحات الهيكلية مكوّنَين جوهريَّين من هذا الإطار، فضلًا عن الحاجة إلى إعادة تكوين العقد الاجتماعي بين المواطنين ومؤسساتهم الحكومية.
المجموعة الاستشارية وهيئة الإشراف المستقلة
صُمّم إطار الإصلاح والتعافي وإعادة الإعمار باتّباع عملية تشاركية تلَت مشاورات مع الحكومة اللبنانية، والمجتمع المدني، والقطاع الخاص، والمجتمع الدولي، والمنظّمات الشعبية، وغيرها من الجهات. بشكل عام، تخلّل المشاورات 40 اجتماعًا لإشراك أصحاب المصلحة وأخذ ملاحظاتهم، وشهدت هذه الاجتماعات حضور أكثر من 300 صاحب مصلحة من مختلف الأطياف والقطاعات (مجموعة البنك الدولي والاتحاد الأوروبي والأمم المتحدة، 2020). وكان الهدف اعتماد عملية تعاونية وشاملة تمثل أصوات جميع أصحاب المصلحة داخل لبنان وتمكّن الاستفادة من نقاط قوتهم، لا سيما لضمان الشفافية والسماح باعتماد الضوابط والتوازنات الرقابية وآليات الرصد والمساءلة.
تتولّى المجموعة الاستشارية مهام تقديم التوجيه الاستراتيجي لتنفيذ الإطار، وقيادة الحوار القائم على السياسات، وتنسيق المساعدات، وتتألف من ممثّلين عن الحكومة اللبنانية، والجهات المانحة، ومنظّمات المجتمع المدني، والقطاع الخاص، وتعقد اجتماعات فصليّة. إن إدراج هذه الجهات الفاعلة يجعل هذه المجموعة أكثر تمثيلا للمجتمع اللبناني ويجمع بين الشراكات والخبرات ونقاط القوة اللازمة لتوجيه إطار الإصلاح والتعافي وإعادة الإعمار، كما ويدمج احتياجات القطاعين العام والخاص ومنظمات المجتمع المدني والأفراد.
إلى جانب المجموعة الاستشارية، تشكّلت هيئة إشراف مستقلة تضمّ ستة أعضاء من منظّمات المجتمع المدني لضمان المساءلة والرصد والشفافية أثناء تنفيذ الإطار. وأُوكلَت إلى هذه الهيئة مهمّة إسداء المشورة وتقديم التوصيات للدفع قدمًا بالسياسات والإصلاحات (الأمم المتحدة في لبنان، 2022). ويشمل الأعضاء الحاليون للهيئة الجمعية اللبنانية لحقوق المكلّفين، وجمعية كلّنا إرادة، ومنظمة الشفافية الدولية لبنان- لا فساد (عضو ناشط حتى شباط 2023)، ومؤسسة مهارات، وجمعية نُساند. أمّا الفريق الفني والأمانة العامة للإطار فيتولّيان عمليات المتابعة اليومية، والتنسيق، والرصد، والترتيبات الرقابية ذات الصلة.
المسارات والركائز الاستراتيجية
يتّبع الإطار مسارَيْن اثنَيْن بالتوازي: المسار الأوّل يركّز على تلبية الاحتياجات الملحّة للسكان الأكثر ضعفًا والشركات الصغيرة المتضرّرة من الانفجار. أمّا المسار الثاني فيشرف على إصلاح أنظمة الحوكمة وتحديات إعادة الإعمار، بما في ذلك حشد الدعم الدولي على المدى الطويل. تم تقسيم الإطار إلى مسارين لمحاكاة أهدافه المركزية الثلاثة، حيث كان الهدف الأول هو التعافي الذي يركز على الناس، والذي ينعكس من خلال المسار الأول. وينعكس الهدفان الثاني والثالث من خلال المسار الثاني، مع ارتكاز الهدف الثاني على إعادة بناء الأصول والبنية التحتية والخدمات، ويرتبط الهدف الثالث بالتنفيذ التكميلي للإصلاحات المتعلقة بإعادة الإعمار للمساعدة في إعادة بناء ثقة السكان في الحكومة، مع التركيز على تعزيز الحوكمة.
ويقوم الإطار على أربع أولويات أو ركائز استراتيجية تربط بين الإصلاح والتعافي وإعادة الإعمار. وتتمحور الركيزة الأولى حول "تحسين أنظمة الحوكمة والمساءلة" للمساعدة في إعادة بناء الثقة في العقد الاجتماعي بين الأفراد والمؤسسات الحكومية. وتتعلق الركيزة الثانية "بالوظائف والفرص"، والتي بدورها تساعد الناس في إعادة بناء حياتهم ومنازلهم وأعمالهم اقتصاديا، وفي تلبية احتياجاتهم الأساسية. أمّا الثالثة فتركّز على "الحماية الاجتماعية والإدماج الاجتماعي والثقافة" لتحقيق التعافي الذي يتمحور حول الناس والسماح للأفراد بعيش حياة كريمة من خلال تمكينهم من إعالة أنفسهم وأسرهم. وتركز هذه الأولوية أيضا على إعادة بناء المعالم الأثرية ذات الأهمية الثقافية للحفاظ على تاريخ لبنان الثقافي الغني. وأخيرًا، تسعى الركيزة الرابعة إلى "تحسين الخدمات والبنية التحتية" (البنك الدولي، 2020). وهذا يخلق مجالا للوصول بشكل أكثر إنصافا إلى الاحتياجات والموارد الأساسية. كما أنه متعلق بالهدف المركزي الثاني لإطار الإصلاح والتعافي وإعادة الإعمار، والذي يرتبط بإعادة الإعمار.
تُقدَّر احتياجات تنفيذ المسار الأول المرتبط بالتعافي المرتكز على الإنسان بمبلغ 584.17 مليون دولار أميركي، فيما يحتاج مسار الإصلاح وإعادة الإعمار إلى أكثر من مليارَي دولار أميركي. في المسار الأول، يُخصّص مبلغ 306 ملايين دولار أميركي لركيزة تحسين الخدمات والبنية التحتية، وحوالى 178.8 مليونًا لركيزة الحماية الاجتماعية والإدماج الاجتماعي والثقافة. أمّا في ما يخص المسار الثاني، فيُوجَّه أكثر من 1.01 مليار دولار أميركي لتمويل ركيزة الحماية الاجتماعية والإدماج الاجتماعي والثقافة، يليها أكثر من 781.88 مليونًا لركيزة تحسين الخدمات والبنية التحتية (الأمم المتحدة في لبنان، 2022).
بهدف تحقيق المسارَين والركائز الاستراتيجية الأربع، أُنشئ الصندوق الائتماني المُخصَّص للبنان (LFF) لتلقّي المنح المقدّمة وتخصيصها لمساعدة الأسر والمؤسسات التجارية الأكثر ضعفًا، وتشجيع التعاون بين أصحاب المصلحة المتعدّدين. وذلك لأن إطار الإصلاح والتعافي وإعادة الإعمار يسعى إلى "الارتقاء بطريقة عمل مختلفة"، والتي تعزز الوصول المتساوي والمنصف إلى الموارد والتعافي (الأمم المتحدة - لبنان، 2022). ويتولّى هذا الصندوق أيضًا مراقبة صرف الأموال الممنوحة واستخدامها. يُشار إلى أنّ التمويل سيُصرَف على مرحلتَين. ستركّز المرحلة الأولى على التعافي المرتكز على الإنسان أوّلًا وتلبية الاحتياجات الملحّة والقصيرة المدى، وبالتالي الدفع قدمًا بالإصلاحات الأساسية بموازاة ذلك. ستهيئ هذه المرحلة للمرحلة الثانية التي ستركّز على الإصلاح وإعادة الإعمار، مستهدفةً التماسك الاجتماعي، واستقرار الاقتصاد الكلّي، والتمويل الخاص، والقروض الميسّرة، وذلك من أجل مساعدة لبنان في المضي قُدمًا في مسار الاستقرار والنمو والتنمية المستدامة (الأمم المتحدة في لبنان، 2022).لماذا هذا مهم؟
بالإضافة إلى الخسارة الفادحة في الأرواح، تسبّب انفجار مرفأ بيروت بأضرار جسيمة لحِقَت بمؤسسات القطاع الإبداعي والثقافي ودمّر الكثير منها، بما في ذلك المباني التراثية العامة والخاصة، والمكتبات، والمتاحف، ودور المسرح والسينما، والمعالم الأثرية الوطنية (مجموعة البنك الدولي والاتحاد الأوروبي والأمم المتحدة، 2020). ومن الآثار الخطيرة التي خلّفها الانفجار أنّه أدّى إلى تبديد ثقة اللبنانيين بحكومتهم وفاقم أوجه الاستضعاف لديهم.
من خلال إشراك الحكومة اللبنانية (القطاع العام)، والقطاع الخاصّ، والمجتمع الدولي، ومنظّمات المجتمع المدني، والمنظّمات الشعبية في إطار الإصلاح والتعافي وإعادة الإعمار، يُفسَح المجال لتجميع المعارف والاستفادة من القدرات ونقاط القوّة المختلفة التي تتمتّع بها هذه الجهات الفاعلة المتنوّعة، مع ضمان الشفافية والمساءلة المتبادلة من خلال الضوابط والموازين وعمليات الرصد. ويُساهِم هذا الطابع التعاوني أيضًا في تحويل العملية إلى آليةٍ شاملة محورها الإنسان، انسجامًا مع الهدف الأساسي لإطار الإصلاح والتعافي وإعادة الإعمار. بدورها، تسمح الهيكلية القائمة على مسارَيْن متوازيَيْن بتعزيز فعّالية الإطار. فيُركِّز المسار الأوّل على الناس أو الأفراد ليظلّوا المحور الأساسي لهذا الإطار. بالتالي، يؤكّد المسار الأوّل على الجانب المتعلّق بالأمن البشري ويتناول القضايا على المدى القصير إلى المتوسّط. أمّا المسار الثاني فيتمحور حول إعادة الإعمار والإصلاحات، بتركيزٍ على إعادة البناء وتعزيز أنظمة الحوكمة. فيتبنّى المسار الثاني نهجًا طويل الأمد ويُشكِّل امتدادًا للمسار الأوّل.
في حال تنفيذه بنجاح، فإنّ إطار الإصلاح والتعافي وإعادة الإعمار قادر على الارتقاء بالشفافية والمساءلة، وإعادة بناء الثقة المفقودة بين مختلف أصحاب المصلحة من جهة، وبين هؤلاء والمؤسسات الحكومية من جهة أخرى. ولعلّ إحدى أبرز سمات هذا الإطار نهجه التشاركي الرامي إلى إشراك منظّمات المجتمع المدني كأطراف فاعلة في عمليات الإصلاح والتعافي وإعادة الإعمار. ويكمن أحد أهداف الإطار أيضًا في الإسهام في جهود إعادة الاستقرار التي تتجاوز الحيّز الاقتصادي.
في الأساس، تمّ تطوير نموذج الإطار خصيصًا لانفجار مرفأ بيروت، إلّا أنّه يمكن اتخاذه نموذجًا للبرامج المستقبلية المتعلقة بالإشراف على التنفيذ، وردم هوّة الثقة، والجمع بين الجهات الفاعلة. وعليه، لا ينحصر نموذج الإطار بالتعافي، بل يمتدّ إلى إتاحة الفرصة أمام تنفيذ تدخلات أوسع نطاقًا لتحقيق الاستقرار الاجتماعي وضمان الشفافية والفعالية والشمول في العمل.
إنّ رصد هذا الإطار وغيره من مساعي الإصلاح والتعافي وإعادة الإعمار في لبنان أمرٌ أساسي لضمان تحقيق هذه البرامج أهدافها النهائية. وهذا الرصد ضروري أيضًا لإرساء الشفافية بين الجهات المانحة والمنظّمات المسؤولة عن التنفيذ من جهة، والمستفيدين من جهة أخرى. كما يضمن الرصد عدم إهدار الموارد وتحقيق الأهداف المنشودة. بالإضافة إلى هيئة الإشراف المستقلة للإطار، يسمح مشروع "بناء" لمنظّمة الشفافية الدولية، ومنظمة الشفافية الدولية لبنان- لا فساد، والمركز اللبناني للدراسات برصد تنفيذ الإطار عبر تمكين منظّمات المجتمع المدني وتفعيل دورها في نواحي المساءلة والحوكمة والشفافية على المستويين الوطني والمحلي.المراجع
سونيفا، روز. (4 آب/أغسطس 2021). انفجار مرفأ بيروت. خط زمني للتحقيق في الكارثة اللبنانية. The National MENA.
البنك الدولي. (29 نيسان/أبريل 2021). صندوق الائتمان المخصص لتمويل عملية الإصلاح والتعافي والإنماء في لبنان- أسئلة وأجوبة. مجموعة البنك الدولي.
البنك الدولي. (2021). المرصد الاقتصادي للبنان - لبنان يغرق نحو إحدى أشد الأزمات العالمية حدّة. بيروت: البنك الدولي.
البنك الدولي. (4 كانون الأول/ديسمبر 2020). إطار الإصلاح والتعافي وإعادة الإعمار – لبنان. البنك الدولي.
برنامج الأمم المتحدة الإنمائي. (2022). المسار نحو التعافي "عدم إهمال أي شخص في الكرنتينا في بيروت. برنامج الأمم المتحدة الإنمائي في لبنان.
الأمم المتحدة في لبنان. (2022). إطار الإصلاح والتعافي وإعادة الإعمار – لبنان.
الأمم المتحدة في لبنان. (3 حزيران/يونيو 2021). تعيين منظّمات غير حكومية في هيئة الإشراف المستقلة لإطار الإصلاح والتعافي وإعادة الإعمار.
كريستل بركاتباحثة في المركز اللبناني للدراسات. تخرّجت مؤخرًّا من برنامج فولبرايت للطلبة الأجانب في لبنان من جامعة نورث كارولينا في غرينسبورو، وهي حائزة على درجة ماجستير في دراسات السلام والنزاعات بتركيزٍ خاصّ على تنمية السلام الدولي. نالت إجازتها في العلوم السياسية والشؤون الدولية بدرجة امتياز عالية من الجامعة اللبنانية الأمريكية. وتشمل مجالات اهتمامها تحليل النزاعات وحلها ونزع السلاح، والعولمة، ودراسات الهجرة واللاجئين، ودراسات المرأة والنوع الاجتماعي.